terça-feira, 3 de julho de 2012

ainda sobre vulnerabilidade externa - aspectos históricos recentes


DÉCADA DE 80[1]

A década de 1980 revelou outra realidade para a sociedade brasileira, a nossa enorme vulnerabilidade externa.
A crise e o fracasso do sonho de ser potência mundial recolocaram a discussão de questões aparentemente superadas pelo rápido crescimento econômico durante os anos do regime militar. A centralização política e econômica do período pós-1964 favoreceu o florescimento de novas relações entre as esferas de governo e a crescente subordinação dos interesses locais e regionais a decisões emanadas do poder central. 
A liberdade e a autonomia que haviam caracterizado o papel das burguesias regionais na fase anterior ao golpe militar anunciavam-se como coisa do passado, superadas pela transformação da realidade brasileira. Afinal e em tese o Brasil havia se transformado em país industrializado, com regiões metropolitanas altamente povoadas, com um perfil de classe política diferente do anterior e com condições de redesenhar as relações entre as esferas de poder.
Os anos 80, entretanto, revelaram a retomada de velhos traços da tradição política brasileira. A crise econômica e a abertura política recolocaram antigos pontos do debate do federalismo e explicitaram as divergências dos interesses locais e regionais, contrários à perda do controle sobre os recursos tributários, que haviam de alguma forma se mantido silenciados pela possibilidade de alimentar os seus gastos pelas várias formas particulares de articulação com a esfera federal, abertas pelas linhas de crédito oficiais e pelo acesso aos gastos orçamentários.
De um lado, o virtual esgotamento das fontes de financiamento e a adoção do ajuste recessivo como estratégia de política econômica delinearam perspectivas desfavoráveis para os governos estaduais sustentarem a política de gastos, modelo proposto e executado nos tempos de excepcionalidade institucional, A pequena expressão dos excedentes orçamentários, o comprometimento das relações intergovernamentais e as dificuldades com a captação de recursos externos reduziram o leque de alternativas de financiamento dos Estados. A crescente dependência em relação à negociação de verbas com a União e ao endividamento interno com órgãos oficiais, bancos privados e agentes financeiros dos próprios Estados deixava antever a necessidade de ajustes na estrutura tributária, com o objetivo de recuperar o potencial de arrecadação e o peso da receita fiscal no financiamento do setor público.
No entanto, a discussão a respeito do formato tributário colocava-se também como resultado do novo quadro de correlação de forças que se desenhava a partir da abertura política e da proximidade das eleições para governadores e congressistas qualificados para escolher o futuro presidente da República no Colégio Eleitoral. As alterações de ordem política colocavam empecilhos à continuidade do movimento de concentração da receita tributária em mãos do governo federal e alimentavam as disputas inter-regionais.
O sistema tributário, de alguma forma, teria que incorporar as demandas emergentes nos campos político e econômico, por meio de medidas que objetivassem elevar a arrecadação e conciliar os interesses das três esferas de governo. Não há dúvida de que a definição de uma política econômica recessiva impunha limites à tentativa de se alcançarem, simultaneamente, ganhos na receita tributária e melhor distribuição entre as esferas de poder.
As discussões em torno da temática tributária retrataram bem as dificuldades de se harmonizarem as posições da União, dos Estados e dos Municípios no novo quadro político-econômico.
A preocupação com a deterioração financeira dos Estados, aliada ao novo arranjo das forças políticas, levou os mentores da política econômica a promoverem alterações no ICM, buscando atender a um duplo movimento. Em primeiro lugar, a ideia foi garantir o crescimento da arrecadação estadual. Em 1980, houve o aumento de um ponto percentual na alíquota do ICM, elevando a cobrança para 15% no Sul e Sudeste e 16% nas demais regiões do país.
Além disso, procurou-se elevar a arrecadação por meio de cortes no valor dos gastos tributários. A principal medida nesse sentido teve por base a Emenda Constitucional n° 23, que determinou o fim do crédito do ICM em operações isentam e acabaram com as isenções sobre mercadorias importadas, bem como ordenou a inclusão do IPI na base de cálculo do ICM.
Some-se a isso tudo a crise de financiamento e as finanças estaduais O segundo choque do petróleo e o salto das taxas de juros internacionais, provocado pela mudança da política americana, explicitaram, definitivamente, a fragilização do balanço de pagamentos e ampliaram a necessidade de captação de recursos externos. A política de crescimento com endividamento revelou todo o seu potencial desestabilizador, e a crise cambial transformou-se na restrição fundamental à continuidade do desenvolvimento do país, levando à deterioração financeira do setor público e à aceleração inflacionária.
A posição dos bancos internacionais de suspender os empréstimos voluntários exigidos no financiamento do déficit em transações correntes fez que a economia perdesse a principal fonte de abastecimento de recursos líquidos ao Estado (Belluzzo, 1988). O virtual esgotamento da fonte de financiamento externo e a obrigação de gerar os recursos a serem transferidos ao exterior mudaram os rumos da política econômica e forçaram a redefinição do padrão de crescimento dos anos 70.
O colapso do financiamento externo e as decisões de política econômica colocaram o Estado no epicentro da crise e internalizaram os problemas de financiamento no setor público, sem gerar, simultaneamente, recursos compatíveis com o montante de encargos financeiros de responsabilidade do governo.
A crise explicitou o esgotamento da estratégia desenvolvimentista e do caráter schumpeteriano do Estado, evidenciando a sua impotência em continuar comandando o processo de crescimento, em demarcar horizontes e criar novos espaços de acumulação.
O descompasso entre os encargos externos de responsabilidade do setor público e a disponibilidade de recursos fizeram o governo se voltar, em última instância, para as fontes de financiamento interno, não lhe restando outra alternativa senão elevar o passivo externo do Banco Central (ampliando o processo de estatização da dívida externa com o crescimento dos DRMEs e dos Depósitos de Projetos) e expandir a base monetária, captar recursos internos de crédito, aumentar a colocação de títulos da dívida mobiliária e garantir outras formas de crescimento ad hoc do passivo não monetário do Banco Central.
 Esse movimento ampliou a participação do setor público nos empréstimos globais do sistema financeiro e gerou a expansão inusitada da dívida interna líquida do setor público (Teixeira & Biasoto Júnior, 1988; Bontempo, 1988).
A dívida mobiliária federal assumiu crescente importância na dívida interna líquida do setor público, mas, dada a sua estreita vinculação com a dívida externa, perdeu o espaço que anteriormente ocupava como instrumento de geração de recursos líquidos para a ampliação das operações ativas de fomento das autoridades monetárias (Cavalcanti, 1988; Biasoto Júnior, 1988).
Desse modo, o governo viu-se às voltas com a crise do financiamento externo e com o comprometimento das fontes de financiamento interno, sobretudo a dívida mobiliária, de que se servia para multiplicar as aplicações ativas do orçamento monetário e superar as limitações do sistema financeiro doméstico. O fim do papel estratégico dos créditos externos e o comprometimento da dívida interna com as necessidades de financiamentos geradas pelos encargos externos marcaram o momento da fragilização das autoridades monetárias e colocaram em xeque a base da estrutura de financiamento da política de fomento e do conjunto de gastos fiscais embutido no orçamento monetário.
Tal movimento ganhou dimensão com a perda do dinamismo das poupanças compulsórias (FGTS, PIS, Pasep, FAS) e com o esvaziamento do papel dinâmico dessa massa de recursos financeiros como fonte de alimentação de fundos e programas e de linhas de financiamento controladas pelo governo. Importantes para manter gastos em áreas específicas e alimentar as relações com outras esferas da administração pública e com o setor privado, as poupanças compulsórias sofreram claro processo de corrosão a partir da desaceleração da taxa de crescimento da economia e dos problemas com o retorno das aplicações. O caráter pró-cíclico de suas bases de arrecadação, o uso da receita em empréstimos subsidiados e a generalização da inadimplência tornaram incompatíveis a continuidade do fluxo de recursos e a manutenção da estrutura financeira do agente repassador.
A perda da capacidade fiscal também contribuiu, decididamente, para o agravamento das condições de financiamento público. A tendência de queda da carga tributária acompanhou o movimento de declínio da taxa de crescimento da economia, os efeitos da aceleração inflacionária e a renúncia de arrecadação implícita nos incentivos, isenções e abatimentos criados ao longo do tempo e usados à exaustão em benefício dos setores considerados prioritários na estratégia oficial da segunda metade dos anos 70.
Os aperfeiçoamentos na tributação e a elevação nominal da carga tributária não compensaram os efeitos da recessão e da inflação sobre a receita tributária. O aumento da imposição de contribuições sociais ligadas à Previdência Social e a criação de contribuições extra-orçamentárias aliviaram, parcialmente, a perda da receita, mas não conseguiram evitar a queda do poder de financiamento fiscal e a redução dos gastos orçamentários, que ainda foram prejudicados em razão da transferência de recursos para cobrir o desequilíbrio do orçamento monetário. A dificuldade de sustentação dos programas de gastos fiscais afetou um dos elos básicos das relações intergovemamentais, e os Estados não conseguiram manter as aplicações em áreas atendidas com recursos federais, pois a União garantiu a centralização tributária, apesar das alterações nas transferências constitucionais, enquanto os Estados viveram o período de mais baixa participação no total de recursos tributários efetivamente disponíveis.
A deterioração da estrutura de financiamento das empresas estatais, acompanhando o colapso da captação de recursos externos, revelou outra face da crise do setor público, criando obstáculos à sustentação das relações intergovemamentais em áreas de atuação do setor empresarial. As empresas tipicamente públicas e dependentes de recursos fiscais foram atingidas com cortes orçamentários e perderam a capacidade de desempenhar as funções a que se destinavam. O setor produtivo estatal perdeu condições de financiamento e deixou de cumprir o papel dinâmico de articulação com o investimento privado e de complementaridade com os gastos de outras esferas de governo.
O esvaziamento das fontes de financiamento público comprometeu o poder da União de conduzir e dinamizar o processo de crescimento. Apesar de os instrumentos que viabilizaram a concentração do poder financeiro e o comando federal na área fiscal permanecerem praticamente intactos, ficou patente o esgotamento da capacidade da União de avançar crédito, de expandir o conjunto de seus gastos e de alimentar as relações financeiras intergovemamentais.
Por outro lado, a eleição do déficit como metassíntese do programa econômico patrocinado pelo FMI inviabilizou a manutenção da política do setor público de usar o endividamento para ampliar os gastos. O programa adotou o controle estrito do crédito interno líquido, com metas de expansão monetária e creditícia consistentes com os objetivos de reduzir a necessidade de financiamento do setor público, de conter a demanda agregada e de gerar um superávit comercial capaz de atender à parte das obrigações externas não cobertas com dinheiro novo (Sampaio Júnior, 1988; Marques, 1989; Bacha, 1983).
A estratégia de controle do déficit público, na ausência de reformas abrangentes na estrutura de financiamento e diante do virtual colapso das fontes externas, preocupou-se em negar a prática expansionista dos gastos públicos apoiada no sobreendividamento. O corte do crédito das autoridades monetárias e das agências federais, as restrições às contratações de novos empréstimos, bem como a determinação de condicionar o acesso aos relendings ao pronunciamento da SEPLAN e à emissão dos chamados avisos de prioridade, buscaram frear a expansão dos gastos de todo o setor público, envolvendo, obrigatoriamente, a União, os Estados, os Municípios e as empresas estatais.
O FMI via na contenção da demanda de crédito a principal dificuldade a ser superada na tentativa de se cumprirem os tetos estabelecidos para os ativos líquidos das autoridades monetárias e as metas das necessidades de financiamento do setor público.
Os primeiros sinais de que a programação das metas do acordo não seria respeitada levaram o FMI a criticar duramente a baixa contribuição das empresas estatais no esforço de justamento e a expressar preocupação com os governos estaduais por "efetuarem empréstimos junto ao sistema bancário nacional a um nível incompatível com o estabelecido no programa". O governo respondeu ampliando o controle do endividamento e endurecendo as metas relativas ao setor público com medidas de políticas monetária e fiscal agressivas, que visavam garantir um orçamento operacional superavitário em 1984.
Os anos 80 são exemplo de como uma economia dependente e com mercado interno pobre podem levar ao caos.

DÉCADA DE 90 AOS DIAS DE HOJE.

As mudanças no cenário econômico mundial e da visão do mainstream nos anos 90 alteraram a forma de gestão da política macroeconômica e da condução da política fiscal, especialmente a partir de 1994 quando o Presidente Itamar Franco decide implantar o Plano Real.
A maior integração mundial ampliou o movimento de capitais e incorporou ao circuito da valorização do capital internacional os países emergentes. A inserção no mercado financeiro internacional pôs fim ao isolamento das políticas domésticas e requereu a adequação da estrutura institucional à lógica financeira de valorização dos estoques.  Além disso, a gestão da política macroeconômica passou a ser vista como meio de atender as expectativas dos investidores e assegurar a estabilidade e o retorno dos investimentos. Os dirigentes devem respeitar a lógica financeira internacional, favorecer as expectativas de ganho dos agentes econômicos e defender a continuidade das políticas adotadas, construindo um regime de política econômica com um horizonte capaz de dar aos investidores condições de traçarem cenários e de avaliarem os riscos na escolha dos seus portfólios.  O novo momento trouxe desdobramentos ao debate sobre a política fiscal. A visão dominante defende que o papel central da política fiscal é o de eliminar o risco de default e servir de fiadora do espaço de valorização do capital, incutindo confiança nos investidores e garantindo a rentabilidade esperada das aplicações. A mudança de perspectiva deixou em segundo plano o resultado fiscal tradicional (NFSP) e alçou
como principal indicador da política fiscal a ideia de sustentabilidade da dívida. Este arcabouço teórico incorporou as expectativas sobre o movimento futuro da situação fiscal como elemento de avaliação. Os investidores formam as expectativas sobre o comportamento esperado dos juros, do câmbio e das condições de valorização da riqueza a partir da visão prospectiva de solvência da situação fiscal.  
A nova proposta de política fiscal ganhou força na economia brasileira a partir da crise cambial de 1999. A assinatura do acordo com o FMI alterou a lógica de ondução da política fiscal.
A obrigação de garantir a sustentabilidade da dívida, independentemente dos valores de juros e de câmbio, tornou-se o objetivo da política fiscal.
Não se pode negar que o governo manteve a coerência e adotou como estratégia a definição dos superávits primários exigidos nos cenários de queda da relação dívida/PIB.
O 1º. governo Lula seguiu a estratégia definida no acordo com o FMI e deu continuidade à política voltada para a redução da dívida pública. Na visão das autoridades econômicas, a perseverança no esforço fiscal é o caminho inelutável para se obter credibilidade e dar impulso ao círculo virtuoso do crescimento. 
A atual crise econômica da América Latina é o resultado do modelo de economia liberal adotado desde o início dos anos 90.  A estabilização com valorização das moedas nacionais, ao lado da abertura comercial indiscriminada e da liberalização financeira, provocaram a deterioração das contas do balanço de pagamentos e a necessidade de captar crescentes volumes de recursos externos.
A questão da política fiscal dos anos 90 levou em 2002, segundo o Professor Francisco Lopreato a uma situação de vulnerabilidade externa grave e 

“A vulnerabilidade externa tornou os países dependentes da liquidez internacional e obrigados a sustentar altas taxas de juros, bem como ofertar uma série de ativos (como dívida pública e privatizações) capazes de garantir a rentabilidade dos capitais dispostos a financiar o buraco das contas externas. A ampla liquidez internacional garantiu taxas de crescimento expressivas durante algum tempo. Entretanto, a retração após as crises da Ásia e da Rússia desnudou o quadro de fragilidade externa e forçou a adoção de medidas econômicas restritivas. Os resultados foram a desaceleração econômica e as fortes oscilações das moedas nacionais quando há sinais de estresse no mercado internacional.” [2]. 

O estouro do dólar naquela época e o risco-país refletiu o medo da comunidade financeira internacional de os países não honrarem as suas obrigações externas. O remédio para conter as turbulências tem sido a captação de recursos no FMI. No entanto, o apoio do FMI só ocorre caso os países aceitem determinadas metas impostas pela instituição e a redução da atividade econômica. No inicio dos anos 2000 as situações de Argentina, Uruguai e Brasil (só para ficar nos países do Mercosul) ilustram bem as dificuldades. 

No Brasil, o Plano Real garantiu a queda da inflação, mas a condução do chamado "Plano Real" (que deveria chamar-se "Processo Real", pois é obra sempre inconclusa) deixou pesada herança para o Presidente Lula. Inúmeros "nós" precisaram ser desatados, entre eles, a baixa taxa de crescimento, o problema do balanço de pagamentos, a dívida pública, o endividamento externo, a instabilidade cambial e o desemprego. 

Esse foi o quadro encontrado por Lula.


[1] O colapso das finanças estaduais e a crise da federação / Francisco Luiz Cazeiro Lopreato. - São Paulo: Editora UNESP. IE - Unicamp, 2002.

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